Le droit au logement en action : Transformer le droit et la politique du logement au Canada

La Loi sur la stratégie nationale sur le logement (LSNL) engage le gouvernement fédéral à faire avancer la réalisation du droit à un logement adéquat en vertu du droit international des droits de la personne et met en place de nouveaux mécanismes permettant de réaliser ce droit au moyen d’une nouvelle « approche fondée sur les droits ». Il s’agit de la première loi du genre à mettre en œuvre l’engagement du gouvernement fédéral à l’égard de la réalisation d’un droit socio-économique en vertu du droit international. Elle a des répercussions importantes sur de nombreuses lois et politiques. 

En octobre 2021, le Réseau national du droit au logement et le Women’s National Housing and Homelessness Network ont publié trois rapports de recherche sur l’incidence de cette loi historique et la façon dont elle devrait être appliquée. Ces documents, commandés par le Bureau du défenseur fédéral du logement, offrent des recommandations concrètes sur la façon dont les organismes du gouvernement fédéral peuvent mettre en œuvre une approche du logement fondée sur les droits afin de soutenir et de tirer parti des nouveaux mécanismes de responsabilisation prévus par la loi et de contribuer à la réalisation du droit au logement au Canada. Les articles qui portent sur cette recherche ont pour titre :

Voici ce que vous devez savoir.

Le Canada a des obligations internationales de faire respecter les droits économiques, sociaux et culturels comme le droit à un logement adéquat depuis des décennies, mais le respect de ces obligations repose sur des mécanismes et des audiences de l’ONU à Genève. Les organes des droits de la personne de l’ONU ont exhorté le Canada à maintes reprises à reconnaître le droit au logement dans la législation et à mettre en place une stratégie nationale en matière de logement fondée sur les droits comprenant des d’objectifs, des délais, des audiences et des mécanismes pour s’attaquer aux problèmes systémiques. En 2019, le gouvernement fédéral a mis fin à cette situation et a fait un grand pas : il a intégré le droit au logement dans la législation fédérale en ratifiant la Loi sur la stratégie nationale sur le logement.

Concrètement, la Loi sur la stratégie nationale sur le logement donne suite aux recommandations des organes des droits de la personne de l’ONU. Elle exige que le gouvernement du Canada conserve une Stratégie nationale sur le logement conforme au droit au logement et prévoit la mise en place d’un certain nombre de mécanismes solides pour assurer la responsabilisation du gouvernement et l’engagement de la communauté. Deux ans auparavant, en 2017, le Canada avait présenté une Stratégie nationale sur le logement (« la stratégie », ou la SNL), qui faisait référence aux engagements internationaux du Canada en matière de droits de la personne à l’égard du « droit au logement », mais la LSNL va beaucoup plus loin.  Elle reconnaît explicitement le droit au logement en vertu du droit international en matière de droits de la personne comme « un droit fondamental de la personne ».   Les engagements de la LSNL à l’égard du droit au logement sont importants, car ils ouvrent la porte à une nouvelle ère de lois et de politiques fondées sur le droit au logement au Canada.

Lors de l’élection fédérale de 2021, on a beaucoup parlé des systèmes de logement et d’itinérance du Canada dans les médias et les discours électoraux. La réalité est indéniable : une crise du logement fait rage au Canada. Elle s’est aggravée au cours des dernières années. De nombreux ministères ont contribué à la financiarisation (c.-à-d. la marchandisation du logement), à l’augmentation des taux d’itinérance et des besoins en logement liés à la COVID-19, à la perte de logements abordables existants et au manque d’investissements adéquats en matière de logement abordable.

La LSNL reconnaît « que le logement revêt un caractère essentiel pour la dignité inhérente à la personne humaine et pour son bien-être ». Elle exige que la crise du logement soit traitée comme une crise des droits de la personne.  Les politiques et les programmes doivent donc être repensés de façon à apporter des changements importants et transformateurs. Ce genre de changements ne peut être réalisé que lorsque si nous cessons de considérer le logement comme un outil de création de richesse et commençons à le concevoir comme un bien social et un droit de la personne. Pour ce faire, nous devons mettre l’accent sur l’expérience vécue des personnes négligées par le système de logement.

L’approche fondée sur les droits adoptée par la LSNL met l’accent sur les personnes qui éprouvent réellement des besoins en matière de logement ou qui ont vécu dans l’itinérance (c.-à-d. les titulaires de droits) et leur permet de porter à l’attention du gouvernement les problèmes systémiques qui les privent d’un logement adéquat et de faire en sorte que leurs besoins soient pris en compte.  La LSNL fait suite aux engagements fondamentaux du Canada à l’égard des droits de la personne pour repenser la politique en matière logement et le logement lui-même pour qu’il ne soit plus question de simples bâtiments, mais de communautés inclusives et d’engagements en matière d’égalité, de dignité, de justice et de droits.

Le nouveau système créé par la Loi sur la stratégie nationale sur le logement ne fait pas appel aux tribunaux pour tenir des audiences ou trouver des solutions aux problèmes systémiques.  Il utilise plutôt une « approche de dialogue » qui est beaucoup moins contradictoire et définitive qu’une affaire judiciaire. Il permet ainsi aux titulaires de droits de présenter des « problèmes systémiques » (c.-à-d. les grandes lacunes systémiques en matière de programmes, de politiques et de lois qui sont à l’origine de la crise du logement au Canada). Dans ce système, les titulaires de droits sont impliqués dans un processus participatif et en constante évolution où leurs droits sont constamment valorisés, et leurs voix, amplifiées. Ils jouent un rôle central dans l’élaboration de recommandations visant à changer le système de logement au Canada.

Ce système permet essentiellement aux titulaires de droits d’établir le dialogue directement avec les ministères afin de remettre en question les dynamiques de pouvoir actuelles et, ainsi, de proposer des solutions pour les aider directement.

En pratique, ce système de dialogue dépend d’un défenseur fédéral du logement qui recevra et examinera les demandes systématiques, prendra des décisions et formulera des recommandations au ministre de la Famille, des Enfants et du Développement social, qui doit répondre dans les 120 jours. Le défenseur fédéral du logement a également la possibilité unique de soumettre des cas à un comité d’examen, composé de trois membres du Conseil national du logement, qui tiendra des audiences publiques sur les cas systémiques et émettra son avis. Les recommandations issues des audiences du comité d’examen seront également transmises au ministre, qui devra à nouveau répondre dans les 120 jours, mais par le biais d’une réponse déposée à la Chambre des communes et au Sénat. Pour plus de détails sur le contexte substantiel du droit au logement et la nature transformatrice de la Loi sur la stratégie nationale sur le logement, consultez le document de Bruce Porter intitulé « Mise en œuvre du droit à un logement convenable en vertu de la Loi sur la stratégie nationale sur le logement : Le cadre international relatif aux droits de la personne ».

D’où vient le droit au logement?

Il est important de se rappeler que le droit au logement n’est pas un concept abstrait et qu’il ne signifie pas que le gouvernement a l’obligation d’acheter une maison à l’ensemble de la population canadienne. Comme pour tous les autres droits de la personne (tels que le droit à la liberté d’expression, le droit à la vie ou le droit à l’égalité), il existe tout un cadre juridique entourant le droit au logement que les autorités internationales, comme les Nations Unies, explorent et sur lequel elles écrivent depuis des dizaines d’années.

La Loi sur la stratégie nationale du logement fait expressément référence au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (que le Canada a signé en 1976) et appuie la « réalisation progressive du droit au logement » en vertu de ce Pacte.  Ces engagements s’accompagnent de normes internationales telles que l’obligation pour le Canada de consacrer « le maximum de ressources disponibles » et d’appliquer « tous les moyens appropriés » pour mettre fin à l’itinérance et réaliser le droit à un logement adéquat, notamment par « l’adoption de mesures législatives ». Cette exigence doit être appliquée parallèlement aux autres obligations du Canada en matière de droits de la personne, par exemple en ce qui concerne le respect, la protection et la réalisation des droits de la personne distincts des peuples autochtones, tels qu’ils sont énoncés dans la Déclaration des Nations Unies sur les Droits des Peuples Autochtones et la réalisation du droit à un logement pour les personnes handicapées, tout en leur apportant le soutien nécessaire pour qu’elles intègrent pleinement la communauté. 

Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels (l’organisme indépendant des Nations Unies qui examine tous les cinq ans la conformité du Canada et des autres pays au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels) a prodigué des conseils concrets sur ce que cela signifie en pratique. Par exemple, il a déclaré que les gouvernements ont l’obligation de prévenir les expulsions en rendant le logement plus abordable, en s’attaquant à d’autres problèmes systémiques et en veillant, dans la mesure du possible, à ce que les expulsions ne poussent pas les gens vers l’itinérance.

Il est important de noter que dans le contexte de l’itinérance, le Canada a l’obligation d’adopter des objectifs et des échéanciers pour la réduction et l’élimination de l’itinérance dans les plus brefs délais, ce qui signifie que nous avons également besoin de mécanismes pour nous attaquer aux obstacles systémiques à l’accès à un logement adéquat, comme la discrimination, les investissements inéquitables en matière de logement dans le Nord, les mesures fiscales qui encouragent la financiarisation du logement et le financement de logements inabordables pour les personnes qui en ont le plus besoin. Voilà qui fait également partie de l’engagement du gouvernement canadien envers les objectifs de développement durable (ODD), dans lesquels on a promis d’éliminer l’itinérance d’ici 2030.

Pour déterminer si les gouvernements ont rempli leur obligation de réaliser progressivement le droit au logement, l’ONU a appliqué une norme de « caractère raisonnable »,  ce qui nous encourage à poser des questions comme :

  • Les ministères ont-ils consulté les personnes concernées pour élaborer des solutions aux problèmes systémiques de logement?
  • Une approche horizontale interministérielle a-t-elle été adoptée?
  • Le gouvernement fédéral a-t-il fait preuve de leadership pour s’assurer que tous les paliers du gouvernement collaborent afin d’appliquer leurs obligations communes en matière de droits de la personne à l’égard du droit à un logement adéquat?
  • Les programmes et les politiques respectent-ils l’engagement de réaliser le droit au logement pour toutes et tous, et ce, le plus rapidement possible?

Afin de déterminer ce que constitue une politique raisonnable du point de vue des droits de la personne, il faut d’abord prendre en compte la dignité et les droits des gens qui ont besoin d’un logement et, ensuite, évaluer si les mesures prises par le gouvernement par rapport à leur situation sont raisonnables et proportionnelles. Ce processus est semblable à celui qui a été appliqué en vertu des lois sur les droits de la personne en ce qui concerne les mesures d’adaptation pour les personnes handicapées.  Mais nous devons commencer par demander aux détenteurs de droits ce dont ils ont besoin pour assurer leur dignité et leurs droits, puis réfléchir à la manière dont nous pouvons répondre à ces besoins en tant que priorités en matière de droits de la personne, dans la limite des ressources disponibles.  Cette nouvelle approche des droits de la personne nous permettra de porter un regard nouveau sur le caractère « raisonnable » des politiques et des programmes en matière de logement. Elle conduira également à des solutions novatrices et créatives, ce qui se traduit souvent par des économies à long terme.

Mais qu’est-ce que cela signifie en pratique? Comment cela va-t-il réellement changer la vie des gens?

Outre les nouveaux mécanismes de revendication des droits prévus par la LSNL, la loi crée également une exigence selon laquelle les politiques en matière de logement (et en particulier la Stratégie nationale sur le logement de 2017 mentionnée précédemment) doivent être conformes au droit au logement. Depuis des dizaines d’années, les autorités des Nations Unies exhortent le Canada à établir une stratégie sur le logement fondée sur les droits. Elles ont également élaboré des critères pour définir ce que devrait être une véritable stratégie sur le logement fondée sur les droits et ce qu’elle devrait signifier.

Dans leur document intitulé « Mise en œuvre du droit au logement au Canada : Élargir la stratégie nationale sur le logement », les auteures Michèle Biss et Sahar Raza décomposent les éléments d’une stratégie sur le logement fondée sur les droits tels qu’ils sont énoncés dans le droit international des droits de la personne. Elles présentent aussi une analyse de la stratégie sur le logement actuelle du Canada en fonction de ces normes internationales. Ce document révèle que de nombreuses critiques formulées à l’égard de la SNL par les demandeurs des droits, la société civile et les experts universitaires sont directement liées à l’absence d’une approche fondée sur les droits. Par exemple, les investissements inadéquats du Canada dans le logement pour les personnes à faible revenu peuvent s’expliquer par le fait que le Canada ne respecte pas les normes du caractère raisonnable et de l’utilisation au maximum des ressources disponibles. De plus, les données sur le logement au Canada pourraient être mieux ventilées afin de s’assurer que les efforts programmatiques en matière de logement soutiennent les personnes qui en ont le plus besoin et que les ressources sont disponibles pour que les titulaires de droits puissent présenter des demandes systématiques (conformément aux obligations du Canada en matière de droits de la personne d’assurer l’accès à la justice).

Concrètement, ce document formule des recommandations de la société civile en tenant compte des lignes directrices et des normes internationales en matière de droits de la personne pour inciter le Canada à adopter des mesures fondées sur les droits comme :

  • La garantie que les indicateurs de « besoins fondamentaux en matière de logement » sont peaufinés de sorte à tenir compte d’autres aspects importants du droit au logement, tels que l’adéquation culturelle et le droit au maintien dans les lieux, et que les investissements en capital et autres dans la Stratégie nationale sur le logement respectent l’obligation de réduire les besoins fondamentaux en matière de logement et d’éliminer l’itinérance dans les délais convenus;
  • L’établissement de mesures dans le cadre de la Stratégie visant à lutter contre la financiarisation du logement et la perte des logements naturellement abordables. Il faut prendre des mesures concrètes pour mettre en œuvre des politiques financières qui empêchent les grandes sociétés d’investissement et les acteurs financiers comme les sociétés d’investissement immobilier d’exploiter davantage le marché immobilier;
  • La reformulation des politiques de la SNL pour répondre aux besoins des groupes qui sont autrement exclus de la liste des groupes prioritaires de la SCHL. Il faut prendre des mesures précises pour remédier aux problèmes de logement inadéquat et d’itinérance chez les personnes qui ont eu des démêlés avec le système de justice pénale, les personnes qui ont un statut d’immigration précaire, les personnes handicapées qui ont besoin d’un logement et de services de soutien connexes pour vivre de façon autonome dans la communauté, les travailleurs migrants, les femmes à faible revenu, les aidants naturels seuls ainsi que les communautés rurales et éloignées;
  • La garantie que les titulaires de droits sont impliqués dans l’élaboration, la surveillance et l’évaluation des programmes de la SNL;
  • La collaboration avec les provinces et les territoires pour faire respecter les ententes fédérales-provinciales-territoriales sur le logement qui exigent l’adoption de plans d’action provinciaux et territoriaux complémentaires « à la Stratégie nationale sur le logement, dont l’objectif est de faciliter l’acquittement progressif par le Canada de ses obligations en matière de logement aux termes du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels ».

Pour de plus amples détails, consultez cette analyse de la Stratégie nationale sur le logement de 2017 en fonction des dix éléments d’une stratégie sur le logement fondée sur les droits (en anglais seulement) tels que décrits par le rapporteur spécial des Nations Unies sur le droit à un logement adéquat.

Qu’est-ce que cela signifie pour des groupes marginalisés précis tels que les femmes et les personnes de diverses identités de genre?

Le droit au logement s’applique de manière distincte aux groupes marginalisés, qui vivent de façon différente la crise du logement au Canada. Une approche fondée sur les droits met l’accent sur les personnes les plus durement touchées par la crise du logement au Canada, comme les personnes handicapées, les personnes de couleur, les Autochtones, etc.

Dans le contexte canadien, les femmes, les filles et les personnes de diverses identités de genre font partie de ces groupes. Les recherches indiquent que bon nombre de ces gens vivent dans des logements précaires ou dangereux en raison de l’iniquité et de la discrimination. Il y a une grave pénurie de logements abordables et adéquats qui répondent aux besoins des femmes et des familles dirigées par des femmes au Canada. Ces groupes connaissent des niveaux disproportionnés de besoins fondamentaux en matière de logement et de lutte contre la pauvreté. Bon nombre d’entre eux demeurent prisonniers de la pauvreté ou se trouvent en situation d’itinérance cachée, ce qui les expose au risque d’exploitation et d’abus tout en rendant leurs besoins invisibles pour les services de soutien, les systèmes et l’élaboration des politiques. Il en résulte des violations généralisées du droit au logement qui sont profondément liées au genre.

Dans le document intitulé « Mise en œuvre du droit au logement pour les femmes, les filles et les personnes de diverses identités de genre au Canada », préparé par Kaitlin Schwan, Mary-Elizabeth Vaccaro, Luke Reid et Nadia Ali, les auteurs analysent comment les inégalités fondées sur le genre dans quatre programmes de la Stratégie nationale sur le logement sont incompatibles avec le droit au logement. Par exemple, Vers un chez-soi (le principal programme de la SNL visant à réduire l’itinérance) a cherché à accorder la priorité à la lutte contre l’itinérance chronique dans ses programmes. Le discours du Trône de 2020 engageait le gouvernement fédéral à mettre fin à l’itinérance chronique au Canada. Cependant, la définition de l’itinérance chronique utilisée par Vers un chez-soi a été critiquée parce qu’elle ne tient pas compte des façons dont les femmes vivent l’itinérance. Ce manquement contribue à des investissements inéquitables pour les femmes en situation d’itinérance et à de graves lacunes dans les soutiens, les services et les hébergements d’urgence. Par conséquent, l’effet de la définition actuelle de l’itinérance chronique contrevient à l’obligation du gouvernement de garantir l’égalité réelle et la non-discrimination dans le domaine du logement.

De même, le document souligne que le Fonds national de co-investissement pour le logement ne définit pas d’objectifs, d’échéanciers ou d’indicateurs clairs quant à son incidence sur les femmes et les personnes de diverses identités de genre, y compris les groupes qui sont victimes de discrimination intersectionnelle et des formes les plus graves d’instabilité du logement au Canada (p. ex., les familles dirigées par des femmes réfugiées qui fuient la violence). Ce manquement empêche le suivi continu des progrès accomplis dans la réalisation du droit au logement pour ces groupes et rend difficile l’évaluation de l’atteinte de l’objectif global de la SNL, qui est de garantir que 25 % des ressources de la Stratégie soient consacrés aux femmes et aux filles.

Quelle est la prochaine étape?

Un nouveau gouvernement fédéral prend forme. Il existe donc des possibilités incroyables d’utiliser la Loi sur la stratégie nationale sur le logement pour transformer nos systèmes de logement. Certains organismes gouvernementaux ont déjà réalisé de grands progrès quant à l’adoption d’approches telles que l’analyse comparative entre les genres plus afin d’élaborer et de mettre en œuvre leurs politiques. L’approche fondée sur les droits décrite dans la LSNL offre un nouveau cadre en complément à cette analyse et permet d’étendre notre champ d’action aux droits de la personne distincts des personnes en situation de besoins fondamentaux en matière logement et de lutte contre l’itinérance.

La Loi sur la stratégie nationale sur le logement indique la voie à suivre pour la réalisation du droit au logement au Canada, ainsi qu’un cadre pour transformer nos systèmes de logement et de lutte contre l’itinérance défaillants. Elle ouvre la voie à l’adoption d’une approche plus progressiste, participative et efficace d’un large éventail de politiques et de programmes, ainsi que d’une nouvelle approche de la gouvernance fondée sur des engagements communs à l’égard des droits fondamentaux de la personne.

Pour en savoir plus sur la façon de faire de ce droit une réalité, consultez le document :

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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