Le droit au logement en action

Transformer le droit et la politique du logement au Canada

de Sahar Raza, Michèle Biss, Kaitlin Schwan et Bruce Porter

La Loi sur la stratégie nationale en matière de logement engage le gouvernement fédéral à garantir le droit à un logement convenable en vertu du droit international des droits de la personne et met en place des mécanismes novateurs pour concrétiser ce droit grâce à une nouvelle approche fondée sur les droits. Il s’agit de la première loi de ce genre visant à mettre en œuvre l’engagement du gouvernement fédéral à garantir un droit socioéconomique en vertu du droit international, avec des répercussions importantes sur un large éventail de lois et de politiques.

En octobre 2021, le Réseau national pour le droit au logement et le Réseau national des femmes sur le logement et l’itinérance ont publié trois rapports de recherche sur la signification de cette loi historique et sur son application. Commandés par le Bureau de l’avocat fédéral du logement, ces documents formulent des recommandations concrètes sur la façon dont les organismes fédéraux peuvent mettre en œuvre une approche du logement fondée sur les droits, afin d’appuyer les nouveaux mécanismes de responsabilisation prévus par la loi et d’en tirer profit, et de contribuer à la réalisation du droit au logement au Canada. Ces documents sont intitulés :

Mise en œuvre du droit à un logement convenable en vertu de la Loi sur la stratégie nationale en matière de logement : Le cadre international des droits de la personne par Bruce Porter
Mise en œuvre du droit au logement au Canada : Élargir la Stratégie nationale sur le logement par Michèle Biss et Sahar Raza
Mise en œuvre du droit au logement pour les femmes, les filles et les personnes de diverses identités de genre au Canada par Kaitlin Schwan, Mary-Elizabeth Vaccaro, Luke Reid et Nadia Ali

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Voici ce que vous devez savoir

Le Canada a des obligations internationales depuis des décennies, notamment celle de faire respecter les droits économiques, sociaux et culturels, comme le droit à un logement convenable. Or, la mise en œuvre de ces obligations repose jusqu’à présent sur des mécanismes onusiens et des audiences tenues à Genève. Les organismes des Nations Unies chargés des droits de la personne ont exhorté à maintes reprises le Canada à reconnaître le droit au logement dans sa législation et à adopter une stratégie nationale en matière de logement fondée sur les droits, assortie d’objectifs, d’échéanciers, d’audiences et de mécanismes permettant de s’attaquer aux problèmes systémiques.

La Loi sur la stratégie nationale sur le logement répond à ces recommandations. Elle oblige le gouvernement du Canada à maintenir une stratégie nationale sur le logement conforme au droit au logement et établit plusieurs mécanismes rigoureux pour assurer la reddition de comptes du gouvernement et la participation des collectivités. Deux ans auparavant, en 2017, le Canada avait adopté une stratégie nationale sur le logement (la « Stratégie » ou la SNL), qui faisait référence à ses engagements internationaux en matière de droits de la personne concernant le « droit au logement ». La Loi sur la stratégie nationale sur le logement va cependant beaucoup plus loin. Elle reconnaît explicitement ce droit comme un « droit fondamental » en vertu du droit international des droits de la personne. Ces engagements sont importants car ils ouvrent la voie à une nouvelle ère de lois et de politiques sur le logement fondées sur les droits au Canada.

Lors des élections fédérales de 2021, les systèmes de logement et d’aide aux sans-abri du Canada ont occupé une place prépondérante dans les médias et le débat électoral. Le Canada est aux prises avec une grave crise du logement. Cette crise s’est aggravée ces dernières années, de nombreux ministères luttant contre la financiarisation croissante, l’augmentation du nombre de sans-abri et des besoins en logement liés à la COVID-19, la perte de logements abordables existants et le manque d’investissements adéquats dans ce secteur.

La Loi sur le logement national (LLN) reconnaît que le logement est essentiel à la dignité et au bien-être de la personne. Elle exige que la crise du logement soit traitée comme une crise des droits de la personne. Cela signifie que les politiques et les programmes doivent être repensés pour induire des changements profonds et transformateurs – des changements qui ne peuvent être réalisés que si l’on cesse de laisser un puissant secteur immobilier dominer la politique du logement. L’approche fondée sur les droits adoptée par la LNN se concentre sur les personnes qui vivent réellement dans le besoin ou qui sont sans abri (c’est-à-dire les personnes qui revendiquent des droits) et veille à ce qu’elles puissent porter à l’attention du gouvernement les problèmes systémiques qui les privent d’un logement adéquat et que leurs besoins soient pris en compte . La LNN s’appuie sur les engagements fondamentaux du Canada en matière de droits de la personne pour redéfinir la politique du logement afin qu’elle ne se limite pas aux bâtiments, mais qu’elle vise des communautés inclusives et le respect de l’égalité en matière de dignité et de droits.

La nouvelle infrastructure créée par la Loi sur la stratégie nationale sur le logement ne repose pas sur les tribunaux pour les audiences ou les solutions aux problèmes systémiques à régler. Elle privilégie plutôt une approche dialogique, beaucoup moins conflictuelle et définitive qu’une procédure judiciaire . Ce système permet aux personnes qui revendiquent des droits de soulever les problèmes systémiques (c’est-à-dire les principaux obstacles à l’origine de la crise du logement au Canada). Dans ce système, elles participent à un processus évolutif et participatif où leurs droits sont constamment respectés et leur voix entendue – et elles jouent un rôle central dans l’élaboration de recommandations visant à transformer le système de logement canadien.

Concrètement, cela donne aux personnes qui revendiquent des droits l’occasion d’interagir directement avec les ministères d’une manière qui remet en question les rapports de force existants, de sorte que les demandeurs puissent proposer des solutions qui les concernent directement.

Concrètement, ce système de dialogue repose sur un défenseur fédéral du logement qui reçoit et examine les plaintes systémiques, en tire des conclusions et formule des recommandations au ministre de la Famille, des Enfants et du Développement social, qui doit répondre dans un délai de 120 jours. Le défenseur fédéral du logement a également la possibilité de saisir un comité d’examen , composé de trois membres du Conseil national du logement , qui tiendra des audiences publiques sur les cas systémiques. Les recommandations issues des audiences du comité d’examen seront également transmises au ministre, qui doit lui aussi répondre dans un délai de 120 jours, mais par le biais d’une réponse déposée à la Chambre des communes et au Sénat.

Pour plus de détails sur le contexte substantiel du droit au logement et la nature transformatrice de la Loi sur la stratégie nationale en matière de logement, consultez le document de Bruce Porter intitulé « Mise en œuvre du droit à un logement adéquat en vertu de la Loi sur la stratégie nationale en matière de logement : le cadre international des droits de la personne ».

D’où vient le droit au logement ?

Il est important de se rappeler que le droit au logement n’est pas un concept abstrait et qu’il n’implique pas que le gouvernement ait l’obligation d’acheter une maison pour chaque Canadien. À l’instar de tous les autres droits de la personne (comme le droit à la liberté d’expression, le droit à la vie ou le droit à l’égalité), le droit au logement repose sur un cadre juridique complet que des instances internationales telles que les Nations Unies étudient et commentent depuis des décennies.

La Loi sur la stratégie nationale en matière de logement fait expressément référence au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (que le Canada a ratifié en 1976) et s’engage à la « réalisation progressive du droit au logement » en vertu de ce Pacte. Ces engagements s’accompagnent de normes internationales, notamment l’obligation pour le Canada de consacrer « le maximum de ressources disponibles » et « tous les moyens appropriés » à l’élimination de l’itinérance et à la réalisation du droit à un logement convenable, y compris par « l’ adoption de mesures législatives ». Ces engagements doivent être appliqués de pair avec les autres obligations du Canada en matière de droits de la personne, par exemple en ce qui concerne le respect, la protection et la réalisation des droits distincts des peuples autochtones tels qu’ils sont énoncés dans la Déclaration universelle des droits des peuples autochtones, et la réalisation du droit des personnes handicapées à un logement assorti des soutiens nécessaires (afin de favoriser leur pleine inclusion dans la communauté).

Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels (l’organe indépendant des Nations Unies qui examine tous les cinq ans le respect par le Canada et d’autres pays du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels ) a formulé des recommandations concrètes quant à la mise en œuvre de ces mesures. Il a notamment indiqué que les gouvernements ont l’obligation de prévenir les expulsions en s’attaquant aux problèmes d’accessibilité au logement et à d’autres facteurs systémiques, et qu’ils doivent également veiller, dans la mesure du possible, à ce que les expulsions n’entraînent pas de sans-abrisme.

Il est important de noter que, dans le contexte de l’itinérance, le Canada a l’obligation d’adopter des cibles et des échéanciers pour réduire et éliminer ce fléau dans les plus brefs délais. Cela signifie que nous devons également mettre en place des mécanismes pour éliminer les obstacles systémiques à un logement adéquat, tels que la discrimination, les investissements inéquitables dans le logement dans le Nord, l’absence de mesures fiscales pour freiner la financiarisation du logement et le manque de financement pour des logements véritablement abordables pour les personnes les plus démunies. Cet engagement s’inscrit également dans le cadre des Objectifs de développement durable (ODD) du gouvernement canadien, qui s’est engagé à éliminer l’itinérance d’ici 2030.

Pour déterminer si les gouvernements ont respecté leur obligation de réaliser progressivement le droit au logement, l’ONU a appliqué le critère du « caractère raisonnable ». Ce critère nous incite à nous poser des questions comme :

Les ministères ont-ils collaboré avec les personnes concernées pour élaborer des solutions aux problèmes systémiques du logement ?
Une approche horizontale et interministérielle a-t-elle été adoptée ?
Le gouvernement fédéral a-t-il fait preuve de leadership pour s’assurer que tous les paliers de gouvernement coopèrent à la mise en œuvre de leurs obligations communes en matière de droits de la personne, notamment en ce qui concerne le droit à un logement convenable ?
Les programmes et les politiques sont-ils compatibles avec un engagement à réaliser le droit au logement pour tous, dans les plus brefs délais ?

La question de ce qui constitue une politique raisonnable du point de vue des droits de la personne commence par la prise en compte de la dignité et des droits des personnes ayant besoin d’un logement, et se poursuit par l’examen du caractère raisonnable et proportionné de la réponse gouvernementale à leur situation. Ce processus est semblable à celui appliqué dans le cadre de la législation sur les droits de la personne en matière d’accommodement des personnes handicapées. Il est essentiel, dans un premier temps, d’entendre les titulaires de droits ce dont ils ont besoin de la part du gouvernement pour garantir leur dignité et leurs droits, puis de déterminer comment répondre à ces besoins en tant que priorités en matière de droits de la personne, compte tenu des ressources disponibles. Cette nouvelle approche fondée sur les droits de la personne peut éclairer d’un jour nouveau notre évaluation du caractère « raisonnable » des politiques et des programmes de logement – et elle favorise également des solutions novatrices et créatives qui permettent souvent de réaliser des économies à long terme.

Mais qu’est-ce que ça veut dire concrètement ? Comment cela va-t-il vraiment changer la vie des gens ?

Outre les nouveaux mécanismes de revendication des droits prévus par la Loi sur le logement national (LLN), cette loi exige également que les politiques en matière de logement (et notamment la Stratégie nationale sur le logement de 2017 mentionnée précédemment) soient conformes au droit au logement. Les autorités des Nations Unies encouragent le Canada depuis des décennies à se doter d’une stratégie en matière de logement fondée sur les droits et ont également élaboré des critères définissant ce qu’est une véritable stratégie en la matière.

Dans leur article intitulé « Mise en œuvre du droit au logement au Canada : Élargissement de la Loi sur la stratégie nationale sur le logement », Michèle Biss et Sahar Raza analysent les éléments d’une stratégie de logement fondée sur les droits, tels qu’ils sont définis par le droit international des droits de la personne, et proposent une analyse de la Stratégie nationale sur le logement (SNL) actuelle du Canada à l’aune de ces normes internationales. Cette analyse révèle que :

Les investissements dans le NHS sont insuffisants pour atteindre les objectifs de réduction des besoins fondamentaux en matière de logement ou d’éradication de l’itinérance ;
Le NHS n’améliore pas la situation en matière de logement pour les personnes qui en ont le plus besoin ; et
Les personnes ayant une expérience vécue de l’itinérance et du logement inadéquat ont peu d’occasions de participer au développement du NHS.

De plus, cette étude révèle que de nombreuses critiques formulées à l’égard du système de santé canadien (SSC) par des personnes revendiquant des droits, la société civile et des experts universitaires sont directement liées à son absence d’approche fondée sur les droits. Par exemple, l’insuffisance des investissements du Canada dans le logement social peut être attribuée à son incapacité à respecter les normes de viabilité et à utiliser au maximum les ressources disponibles. Les données canadiennes sur le logement pourraient également être mieux désagrégées afin de garantir que les programmes de logement soutiennent les personnes les plus démunies et que les personnes revendiquant des droits disposent des ressources nécessaires pour faire valoir des griefs systémiques (conformément aux obligations du Canada en matière de droits de la personne, notamment l’accès à la justice).

Concrètement, ce document combine les recommandations de la société civile avec les directives et normes internationales relatives aux droits de la personne afin de recommander au Canada de prendre des mesures fondées sur les droits, comme :

S’assurer que les indicateurs ou « besoins essentiels en matière de logement » soient affinés pour tenir compte d’autres dimensions importantes du droit au logement, telles que l’adéquation culturelle et la sécurité d’occupation, et que les investissements en capital et autres dans la Stratégie nationale du logement soient conformes à l’obligation de réduire les besoins essentiels en matière de logement et d’éliminer l’itinérance selon des échéanciers convenus ;
Créer des mesures, par le biais de la Stratégie, pour lutter contre la financiarisation du logement et l’érosion du parc de logements abordables existant naturellement . Cela comprend des actions concrètes et des politiques financières qui empêchent les grands investisseurs institutionnels et les acteurs financiers comme les sociétés d’investissement immobilier (SIIC) d’exploiter davantage le marché du logement ;
Repenser les politiques du NHS afin de répondre aux besoins des populations exclues de la liste des populations prioritaires du CMHC . Cela comprend des mesures spécifiques pour lutter contre le mal-logement et l’itinérance chez les personnes ayant eu affaire au système judiciaire ; les personnes en situation irrégulière ; les personnes handicapées nécessitant un logement et des services d’accompagnement pour vivre de manière autonome ; les travailleurs migrants ; les femmes à faible revenu et les aidants familiaux isolés ; et les populations rurales et isolées.
Veiller à ce que les titulaires de droits soient intégrés à la conception, au suivi et à l’évaluation des programmes du NHS ; et,
Collaborer avec les provinces et les territoires pour assurer le respect des accords transnationaux en matière de logement qui exigent des plans d’action provinciaux/territoriaux qui « complètent l’objectif du SNS qui est de contribuer à la réalisation progressive des obligations du Canada en matière de logement en vertu du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC) ».

Pour une analyse plus approfondie, consultez cette évaluation de la Stratégie nationale du logement de 2017 selon les dix éléments d’une stratégie du logement fondée sur les droits, tels que définis par le Rapporteur spécial des Nations Unies sur le droit à un logement convenable.

Qu’est-ce que cela signifie pour des groupes marginalisés spécifiques comme les femmes et les personnes de diverses identités de genre ?

Le droit au logement s’applique différemment aux groupes marginalisés, tout comme les expériences vécues lors de la crise du logement au Canada sont spécifiques. Une approche fondée sur les droits se concentre sur les personnes qui en subissent le plus durement les conséquences, par exemple les personnes handicapées, les personnes de couleur et les Autochtones.

Au Canada, les femmes, les filles et les personnes de diverses identités de genre constituent un groupe particulièrement vulnérable. Des recherches indiquent que plusieurs d’entre elles vivent dans des logements précaires ou insalubres en raison d’inégalités et de discriminations. Le Canada connaît une grave pénurie de logements abordables et adaptés aux besoins des femmes et des familles monoparentales, et ces groupes sont touchés de manière disproportionnée par les besoins fondamentaux en matière de logement et par la pauvreté. Nombre d’entre elles demeurent prisonnières de la pauvreté ou vivent dans des situations d’itinérance invisible, ce qui les expose à l’exploitation et aux mauvais traitements, et rend leurs besoins invisibilisés par les services, les systèmes et les politiques publiques. Il en résulte des violations généralisées du droit au logement, profondément marquées par le genre.

Dans leur article intitulé « Mise en œuvre du droit au logement pour les femmes, les filles et les personnes de diverses identités de genre au Canada » , Kaitlin Schwan, Mary-Elizabeth Vaccaro, Luke Reid et Nadia Ali analysent comment les inégalités fondées sur le genre au sein de quatre programmes de la Stratégie nationale sur le logement contreviennent au droit au logement. Par exemple, le programme « Vers un chez-soi » (principal programme de la SNL visant à réduire l’itinérance) s’est efforcé de prioriser la lutte contre l’itinérance chronique, et le discours du Trône de 2020 a incité le gouvernement fédéral à mettre fin à l’itinérance chronique au Canada. Or, la définition de l’itinérance chronique utilisée par « Vers un chez-soi » a été critiquée, car elle ne tient pas compte de la manière dont les femmes vivent l’itinérance. Cette lacune contribue à des investissements inéquitables pour les femmes sans abri et à de graves lacunes en matière de soutien, de services et de logements d’urgence. Ainsi, la définition actuelle de l’itinérance chronique va à l’encontre de l’obligation du gouvernement d’assurer l’égalité réelle et la non-discrimination en matière de logement.

De même, le document souligne que le Fonds national de coinvestissement pour le logement ne définit pas de cibles, d’échéanciers ni d’indicateurs clairs quant à son impact sur les femmes et les personnes de diverses identités de genre, notamment les groupes qui subissent de la discrimination intersectionnelle et les formes les plus graves d’instabilité du logement au Canada (par exemple, les familles réfugiées monoparentales dirigées par des femmes fuyant la violence). Ce manque de données empêche un suivi continu des progrès réalisés dans la réalisation du droit au logement pour ces groupes et rend difficile l’évaluation de la capacité du Fonds national pour le logement à atteindre son objectif global, qui est de consacrer 25 % de ses ressources aux femmes et aux filles.

Alors, quelle est la prochaine étape ?

Avec la mise en place du nouveau gouvernement fédéral, des occasions exceptionnelles s’offrent à nous pour transformer nos systèmes de logement grâce à la Loi sur la stratégie nationale en matière de logement . Certains organismes gouvernementaux ont déjà fait des progrès considérables en intégrant des perspectives telles que l’analyse comparative entre les sexes et l’analyse multidimensionnelle (ACG+) à l’élaboration et à la mise en œuvre de leurs politiques. L’approche fondée sur les droits, telle que définie dans la Loi sur la stratégie nationale en matière de logement, offre un nouveau cadre qui complète l’ACG+ et élargit notre champ d’action aux droits fondamentaux des personnes en situation de précarité du logement et d’itinérance.

La Loi sur la stratégie nationale sur le logement nous offre une feuille de route pour la réalisation du droit au logement au Canada et un cadre pour transformer nos systèmes défaillants en matière de logement et d’itinérance. Elle ouvre la voie à une approche plus progressiste, participative et efficace d’un large éventail de politiques et de programmes, ainsi qu’à une nouvelle approche de la gouvernance, fondée sur des engagements communs envers les droits fondamentaux de la personne.

Pour plus d’informations sur la façon de faire du droit au logement une réalité, consultez les documents :

Mise en œuvre du droit à un logement convenable en vertu de la Loi sur la stratégie nationale en matière de logement : Le cadre international des droits de la personne par Bruce Porter

Le Canada a des obligations tant internationales que nationales pour garantir le droit au logement. Ce document détaille les obligations juridiques du Canada et propose des principes, des normes et des lignes directrices internationales relatives aux droits de la personne dont le Canada peut s’inspirer pour garantir ce droit.

Report 2: Implementing the Right to Housing in Canada: Expanding the National Housing Strategy

Mise en œuvre du droit au logement au Canada : Élargir la Stratégie nationale sur le logement par Michèle Biss et Sahar Raza

L’offre de logements abordables diminue plus rapidement qu’elle n’augmente , et les politiques et programmes de logement du Canada n’atteignent pas les personnes qui en ont le plus besoin . Ce document évalue la principale politique de logement du Canada – la Stratégie nationale sur le logement – sous l’angle des droits de la personne afin d’en révéler les lacunes et de formuler des recommandations d’amélioration fondées sur les normes relatives aux droits de la personne.

Mise en œuvre du droit au logement pour les femmes, les filles et les personnes de diverses identités de genre au Canada par Kaitlin Schwan, Mary-Elizabeth Vaccaro, Luke Reid et Nadia Ali

Les groupes déjà marginalisés , tels que les peuples autochtones, les personnes handicapées, les personnes racisées, les personnes noires, les jeunes, les femmes, les immigrants, les réfugiés, les personnes de diverses identités de genre, les aînés et les personnes à revenu fixe, sont les plus durement touchés par la crise du logement . Cet article présente une étude de cas sur la façon dont ces groupes, comme les femmes, les filles et les personnes de diverses identités de genre, sont touchés de façon particulière par cette crise, et sur la façon dont une approche fondée sur les droits peut mieux répondre à leurs besoins.

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